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银保合并!浅析中国金融监管趋势

作者:admin 发布时间:2018-03-15
3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。其中比较引人注目的是:中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)、中国保险监督管理委员会(以下简称“保监会”)合并组建为中国银行保险监督管理委员会,同时将部门银监会、保监会职能划入人民银行,其中包括拟定重要法规草案、审慎监管职责。
国务委员王勇称,中国银行保险监督管理委员会主要职责是:依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。
由此,我们经常称呼的“一行三会”正式变为“一行两会”。其实我国的金融监管体制也经历过“合久必分,分久必合”的过程,而此时银监会与保监会的合并,也彰显了我国金融监管改革的大手笔与大魄力。

1948年-1992年 混业监管时代
1948年12月,人民银行成立,最初的主要任务是发行人民币,接管国民党政府的银行,行使最原始的金融监管职能;
1952年起,人民银行与财政部主导全国的金融体系,形成了大一统的局面;
1969年,人民银行也并入了财政部,对外只保留了人民银行的牌子,各级分支机构也都与当地财政局合并,成立财政金融局;
1978年,人民银行从财政部独立。20世纪80年代,人民银行成为专门行使国家中央银行职能的银行。当时的金融市场仍然不发达,人民银行集制定和执行货币政策与所有金融监管职责于一身。

1993年-2002年 分业监管时代开启
20世纪90年代以后,我国金融体系发生了很大变化,货币市场、股票市场和债券市场等金融市场先后建立。我国的金融监管体系也从人民银行统一监管逐步走向分业监管。标志性的事件是1992年国务院证券委和证监会的成立。
1997年11月,中央金融工作会议确定“加强金融监管,整顿金融秩序,防范金融风险”,确立了金融分业监管机制。在此背景下,1998年11月18日,保监会成立,负责分管保险业,保险业监管职能从人民银行剥离。

2003年-2016年 分业监管体制成型
2003年4月25日,银监会正式成立,履行原来由人民银行履行的银行业监管职责,人民银行的主要职责变成了维护金融稳定,制定和执行货币政策。
银监会的成立标志着我国金融监管体制由人民银行的“大一统”监管模式逐步改革,形成了银行、证券、保险分业经营、由“一行三会”进行分业监管的格局。

2017年- 协同监管,功能监管转变
过去20多年间,分业监管模式的金融监管体制总体上适应了当时金融市场发展的需要,监管专业化与规范化程度大大提高,监管科学化与精细化程度与日俱增。但随着我国金融市场的不断发展,现行的金融监管体制也出现了一些不适应金融市场发展的现象,如果金融监管体制不能及时作出修正与改良,就会延迟金融业发展的步伐,埋下金融风险的隐患。
自2014年国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(以下简称“国十条”),提出加快发展现代保险服务业,保险业迎来了“最好的春天”,新型保险产品层出不穷,其中以万能险、分红险增长最迅猛,为了提升投资收益率,险资大量流入A股市场,“宝万之争”爆发,证监会刘士余主席警告“野蛮人”式的收购。2017年年初,保监会对前海人寿、恒大人寿等机构及相关责任人作出行政处罚。2017年4月,原保监会主席项俊波被调查,保监会副主席陈文辉临时负责保监会工作,重申“保险姓保,监管姓监”。
2017年被称为“资管监管元年”。2017年7月14日,全国金融工作会议宣布设立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”),2017年11月,经党中央、国务院批准,金稳会正式成立。作为金融监管的最高机构,金稳会负责统筹金融改革发展与监督,对“一行三会”进行监督和问责,旨在加强金融监管协调,补上监管短板,防范系统性金融风险。
金稳会的成立,标志着我国“一行三会”为主的分业监管模式向协同监管、功能监管模式转变,我国金融监管进入新的时代。
资产管理行业改革与金稳会成立几乎同步,2017年11月17日,“一行三会”联合外汇局发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿) 》(以下简称“资管新政”),资管新政对于资产管理业务进行了统一监管,强调回归本源,明确限制资金池业务、影子银行,严控杠杆,禁止多层嵌套和通道业务,进一步打破了刚性兑付。对同类资管业务做出一致性规定,最大程度地消除了监管套利的空间。这也是我国由金融分业监管走向协调监管、功能监管的重大标志。

维护金融稳定,防范金融风险,保护消费者合法权益
2018年是改革开放40周年,也是保监会成立20周年,银监会成立15周年。当前,银监会与保监会合并,新成立中国银行保险监督管理委员会,主要目的还是为了进一步加强金融监管的协调性,维护金融稳定,保护消费者合法权益,防范监管套利和监管真空。
将银监会、保监会部分的职责划入人民银行,也意味着人民银行的宏观监管职责有所加强,中央银行肩负货币政策与金融稳定双重职能是国际社会的共识,这也是目前国际金融改革的一大趋势。美国金融危机之后,2010年7月21日,美国总统奥巴马签署《多德-弗兰克法案》,根据该法案,美国成立金融稳定监督委员会(FSOC),负责识别、关注大型金融机构产品及活动引发的系统性风险,定期向国会汇报。同时,强化美联储的职能:扩大其监管范围,增加监管非银行金融机构的职责。
2012 年,英国政府将金融服务管理局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)和行为监管局(FCA)。前者属于英格兰银行(英国中央银行)的下设机构,负责监管商业银行、保险公司和投资公司。后者监管所有公司的商业行为,侧重于对消费者的保护。新的监管变革提高了英格兰银行在金融体系中的地位。英格兰银行开始兼具宏观审慎监管与微观审慎监管的双重职能。
可以明确的是,未来的监管思路是既考虑宏观审慎监管,又考虑微观审慎监管,做到金融监管全覆盖,不留监管真空或者监管重叠地带。宏观层面更加重视风险防控,微观层面更加注重保护金融消费者的合法权益。



{特别鸣谢本文作者}
张剑豪,中央财经大学科技与金融法律研究中心高级研究员,北京律宝信息科技有限公司法律分析师,辽宁大学法律硕士。